ホームへ戻るＮＰＯと行政の協働システム構築に向けて
木島麻友香・中村修（長崎大学＆ＮＰＯ法人地域循環研究所）
はじめに
ＮＰＯと行政の協働は着実に広がりを示している。特に、福祉の分野においては顕著である。しかし、環境の分野においては、従来の市民ＶＳ行政という対決的なしこりがあるためか、なかなか協働という実績が積み上げられていない。そこで、本論では、環境ＮＰＯと行政との協働について、具体的な事例調査を踏まえた上で、現状とその課題について報告する。
また、筆者らは環境ＮＰＯとして、自治体のビジョン作りなどのコンサルタント事業を受託してきた。その事業体験から、多くの環境コンサルタントおよび環境行政においては、市民との協働についての志向や具体的ノウハウが欠けていることを痛切に感じてきた。そこで、本論では行政と環境コンサルタントが策定する省エネルギー促進のためのビジョン作りにおいて、行政と市民の協働の提案ができないコンサルタントの仕事について調査した。
１． NPOと行政の協働に関する事例調査
ここでは、３つのＮＰＯの事業を紹介することで、行政の委託とＮＰＯ活動のありかたを明らかにする。
事例１は、環境ＮＰＯではないが、行政から委託を受けた場合、私企業と違ってＮＰＯが地域貢献を目指すか、という報告である。事例２，３は行政から期待されている環境ＮＰＯが、その無償労働と課題の大きさに、つぶれようとしている事態の報告である。
●事例１
福岡県宗像市では、市の直営施設であった宗像ユリックスプラネタリウムをＮＰＯに委託運営させた。
1988年～1998年 市の直営施設として運営
1999年から株式会社ベネッセコーポレーションに運営を委託
2002年から地元のＮＰＯ法人ＭＹＰに運営を委託
宗像市からMYPへの委託は、ベネッセに委託していたのと同じ金額（税込２８０３万５千円）で委託している。雇用は、ベネッセのときの職員およびアルバイトが全員残っている。ただし、ベネッセのときは職員2名、アルバイト3名であったのをＮＰＯになってから職員4名、アルバイト1名にし、給料もベネッセのときより高く設定している。
さらに、MYPになってから「ほしぞらスタッフ」というボランティア育成を始めた。4月いっぱいを募集期間とし、5月から育成を始めている。現在、25～26人のほしぞらスタッフがおり、毎週土曜日を育成にあてている。参加者は宗像市民だけでなく、古賀、飯塚、北九州からの参加者もいる。
ＭＹＰ委託になってから、地域の文化を育成するために地域に合わせた番組制作をおこなっている。ベネッセのときには、キティちゃんなどのキャラクター主体の番組構成であった。
ＭＹＰ代表の加藤氏は、地域文化の創造、住民参加をテーマにプラネタリウムの経営方針を設定し、実践している。これは民間企業の時にはけっしてできなかったことである。
●事例２
Ａ市では約４年前、住宅地から１ｋｍ程の距離に建設されることになったゴミ焼却場の問題を契機に、市民グループＢが廃プラスチック回収やごみ減量の実践など環境活動に取り組んできた。この市民グループは「焼却場反対」を唱えるのではなく、これまでの自分たちの生活、これまで出してきたゴミについて見直し、生活の場から環境を保全・改善する取り組みを展開し、法人格を取得しＮＰＯ法人になった。
当初は主婦主体の団体であったが、地道な活動によって専門的な知識を獲得し、さらにＮＰＯ法人として事業体制を整えたため、市はその活動に注目し期待している。
実際、市はプラスチック回収事業にかかる市民への意識啓発やリサイクルセンターの運営についても市民グループＢに依存を深めている。一方、カンパや会費のわずかな収入のもとで、責任のある活動を継続する事に対して市民グループＢは疲弊しはじめている。
一方で、行政は人件費削減を迫られており、職員だけで要求の多い市民への環境サービスを続けることには限界がきている。
にもかかわらず、これまで市民のパワーを無料で利用してきた行政にとって市民に対して「お金を出す」ことには大変な抵抗感があり、委託事業化が難しいと行政サイドは考えている。
●事例３
Ｃ町では数年前から省エネ授業に熱心に取り組んできた。役場の環境課の職員もかかわっているが、省エネ授業の核を担っているのは平成１０年に誕生した市民グループＤである。
市民グループＤは町から補助金をもらってさまざまな環境活動を実施してきたが、その補助金が年々減額される傾向にある。また、町の環境事業の一環となっている「省エネ授業」に対する資金的援助はゼロである。町からは市民グループＤは高く評価され、複数の課から行政事業の後方支援を依頼されており、町行政には重要な存在となっている。
市民グループＤでは無償ボランティアとしての活動が、事業の拡大に伴って、資金不足と人材不足に悩まされ、活動そのものが停滞しようとしている。
事例１の場合、市の委託を受けたＮＰＯ法人ＭＹＰは企業のような利益優先の活動ではなく、地域の文化育成といった新たな価値意識に基づいた活動を展開している。この活動を方向付け、支えるのが宗像市によるＭＹＰへの事業委託であり、ＭＹＰのもつ専門的な事業内容である。宗像市は民間企業と同じ費用をＮＰＯに支払い、ＮＰＯは民間企業以上の成果（様々な地域貢献）をうみだしている。
各地の環境行政において、市民活動の貢献は大きい。啓発事業や地域独自の活動においては行政よりも先に、ニーズを拾い上げて効果的な活動を展開している。ところが、事例２，３に見られるように、環境分野での市民活動に対して行政はなかなかお金を出そうとしない。
３．環境ＮＰＯ育成・協働システムの提案
筆者らはコンサルタント事業の一環として、Ａ市やＣ町に市民グループとの協働を提案してきた。例えば、省エネ授業を事業化し、市民グループＤの事業活動にお金を出すこと、をＣ町役場に提案した。
１００万円程度の事業費を町が出すことで市民グループＤは活動を継続し、さらに発展することが可能である。小学校もこれで省エネ活動を続けることができる。
省エネに関するさまざまな事業が全国各地の自治体で実施されているが、太陽光発電や風力発電機など新エネルギー利用の機械を設置すると数千万や億の単位のプラントになる。実際、Ｃ町では小学校に１２００万円をかけて１０ＫＷの太陽光発電システムを導入している。
一方、省エネ授業はソフト事業として毎年１００万円程度の出費ですむ。省エネ授業の結果、２０～３０ＫＷの太陽光発電に匹敵するだけの省エネ効果が子どもたちの実践によってもたらされている。また、その効果（教育効果）も持続的である。（注１）
わずか１００万円で、確実に省エネ授業は継続され、コストパフォーマンスの高い電気の節約行動が広がっている。
こうした費用対効果を明らかにした上で、筆者らはＣ町に対して「環境ＮＰＯ育成・協働システム」を提示している。市民グループＤをＮＰＯ法人化させ、行政から業務委託を受けるためのノウハウを提供する。そのうえで、従来の市民活動を任意の活動ではなく必要不可欠な業務として行政に認識させる。行政の委託事業として持続的に活動できるような仕組みの提案である。（注２）
ＮＰＯ法人は「ビジネスと政府との間に橋を架けることを支援する新しい共同的な市民社会を構築すること」（注３）を課題としている。政府が満たす公平性に基づいたサービスの供給ではなく、コミュニティの中にある特定のニーズを満たす存在として位置する。
Ｃ町では、行政は計画策定したことを住民へ広報等を利用して知らせるところでストップしていて、一般市民に省エネ活動を広める術がなかった。住民もまた、政治に対する関心が薄く、環境政策は行政任せの状態だった。
行政の苦手な手の届かない部分を補うように、市民グループＤは、様々な啓発事業、シンポジウム、省エネ授業という形で展開してきた。
それゆえ、ここにＮＰＯの育成システムと協働システムを導入すれば、地域のＮＰＯ法人に環境行政の一部を担ってもらうことで、環境政策の閉塞した状況を変えることができる。
市民グループＤを行政が支援してＮＰＯ法人化し、役割分担と事業委託費を明確に示すことで市民グループＤは、省エネ普及活動や啓発事業を地域で公的な権限と責任を持って行うことが可能になる。
雇用の促進という視点からも、行政がＮＰＯに事業委託、育成システムを構築する意味は大きい。非営利機関はアメリカにおいて最大の雇用者である。日本でも政府が非営利機関への期待を高め、雇用創出事業に多額のお金を費やしている。
ＮＰＯはひとつの事業セクターとして様々な可能性を持っている。日本でも福祉の分野だけでなく様々な分野でＮＰＯは重要な位置を占めている。それゆえ、環境部門においても行政は、ＮＰＯを正式な事業セクターとして認め評価していくことが求められている。
４．協働を提案できないコンサルタント
環境行政において、ＮＰＯが重要な役割を担っていることは、行政の担当者は十分な認識を持っている。しかし、地方においては環境活動は「無償労働」でやるべきこと、という意識が根強く残っているのも事実である。
Ａ市やＣ町の環境担当者は、市民活動は無償であるべき、という考えにとらわれている。
そうした行政の古い概念を是正し、新たな理念に基づく新たな事業の有り様を提案する専門家の集団として環境コンサルタントが存在する、と考える。
行政職員はせいぜい５年で移動があり、専門の知識や最先端の情報を得ることは容易ではない。それゆえ、公共事業や基本計画の策定等に当たっては専門家であるコンサルタントに事業の基礎調査部分を委託する、ということが行われている。環境行政においてもコンサルタントへの様々な事業委託がある。
筆者らはＮＰＯ法人として自治体のコンサルタント事業を請け負ってきた経験があるが、その事業経験を通して、既存の環境コンサルタントの事業内容に疑問を抱かざるを得ない状況に幾度もたちあってきた。
例えば、東京の大手コンサルタントが作成した調査報告書は、東北、関西、九州とそれぞれ異なる自治体が対象であるにもかかわらず、内容はほとんど同じであった。地方のコンサルタントであっても、依頼を受けた自治体にはほとんど足を運ばず作成した報告書もあった。
このようにして作られた報告書あるいは行政のビジョンが、その地域の特性を活かして有効に活用されることは、けっしてない。
そこで、筆者らは、地域住民の活動や行政との協働が重視される「地域省エネルギービジョン策定等事業」に着目し、各地でどのような内容のビジョンが策定されたのかについて評価をおこなった。
地方自治体の環境対策事業として「地域新エネルギービジョン策定等事業」と「地域省エネルギービジョン策定等事業」（以下、新エネビジョン、省エネビジョンと略）がある。これらはＮＥＤＯ（新エネルギー・産業技術総合開発機構）(注４)が行っている自治体向け１００％補助事業である。新エネビジョンとは地域レベルの新エネルギー導入・地域住民に対する新エネルギーの普及啓発の計画作り、新エネルギー導入プロジェクトの事業化可能性調査を行うものである（注５）。
一方、省エネビジョンでは省エネルギー導入・地域住民に対する普及啓発の計画作り、省エネルギープロジェクトの事業化可能性調査を行う。
新エネビジョンや省エネビジョンで環境コンサルタントが関わる場合、名目上、「調査委託」だが、実際には予備調査から計画策定までほとんどの自治体がコンサルタントに任せている。自治体の職員自身に、環境計画つくりのノウハウや、行政と市民による協働事業の導入手法がないこと、が理由としてあげられる。
筆者らはＮＰＯ法人として新エネビジョンや、Ｃ町の有機物循環事業、省エネ授業など町の環境事業に深く関わってきた。
こうした事業体験を元にして、平成１２年度の全国の省エネビジョンの報告書の点数評価を行った。省エネビジョンは平成１２年度において、全国１８の自治体及び自治体の出資に係る法人（第3セクター）によって実施された。このうち、単年で初期段階調査及び地域省エネルギービジョン策定調査を行ったのは１３の自治体である。そこでこの１３の自治体を対象に省エネビジョンの点数評価を行った。
点数評価は（表１）にあげた比較項目に沿って行った。点数評価は省エネビジョンが本来の目的に適ったものかどうかを数値化して示すことができる。
とりわけ省エネビジョンは地域の市民活動を重視していることから、各地域の特性に応じたビジョン策定が必要である。
報告書の内容が全国一律のものではなく、地域性のあるものかどうかに重点を置き、地域に密着した調査とそれに基づくプランを備えているほど高い得点が得られるように配点を行った。省エネビジョン策定自治体のうち、既に新エネビジョンを策定した自治体の場合は、「新エネビジョン」の報告書の記述と重複する事項が省略されていてもその旨が明記されていれば省エネビジョンの策定事業が効率よく行われた結果として評価した。
『Ⅳ．実行計画』の配点を高くしているのは、この部分が省エネビジョンの本来の目的だからである。配点を高くした３項目にはそれぞれ、次のような趣旨がある。
①主体の育成および育成システムの提案確立：市民や事業者が自主的・主体的に実践するべきアクションプランは実行主体である市民や事業者の方々自らが実践を積み重ねていくことによって、周囲に省エネ活動の輪が広がっていく。ＮＰＯの活動を単なる市民のボランティアとして活動者の自助努力に任せっきりにするのではなく、行政側からも資金的な援助や情報提供、そして会合への参加などによるＮＰＯへの働きかけを行うことで、ＮＰＯの活動チャンスを増やし、能力を高めることに寄与する。
②協働システムの提案確立：省エネ波及効果のある市民活動が地域に根付くように協働事業を実施できる体制を整えておく。協働システムを構築しておかなければアクションプランは実効性を持たない。条例やガイドラインなどによるＮＰＯ向けの協働事業の指針を行政側が提示することで既存の事業体では不可能だった事業の実施を可能にする。
③評価システムの提案確立：評価システムを組み込まなければ、プランをたてても実行されたかどうかが曖昧にされてしまう恐れが生じる。改善すべき点に関して地域の現状を意識しながら臨機応変に対応するにはチェック機能は必要不可欠である。また、協働事業が可能となった場合に効果に疑問符がつくような事業の実施・継続を避けたり、従来の金額ベースでの評価では得られない事業内容の充実度や地域住民の満足度を測ることが必要となっている。この評価が事業継続や委託費の増減の判断材料にもなる。
さて、省エネビジョン策定調査報告書において（表１）にあげた『Ⅰ．省エネルギービジョンの考え方』から『Ⅴ．ビジョンの推進体制』に至るまでのすべての必須項目に関する報告は、省エネルギーを計画的に推進するための基礎調査部分である。そしてⅥが基礎調査を活かした具体的な省エネ事業・活動の提案部分である。
図１を見てわかるとおり、『Ⅱ．エネルギー消費特性』、『Ⅳ．重点計画』、『Ⅴ．ビジョンの推進体制』において各報告書間で大きな点数差が生じている。基本的な調査がない報告書、つまり基本調査をやっていないコンサルタントが存在する、ということだ。
今回の点数評価ではⅣのソフトプランにおける地域性の乏しさが浮き彫りなった。地域においてどのような市民団体が活動しているのか。そうした市民団体とこれからどういった事業が協働でできるのか、ということは地域に足を運ぶコンサルタントしか描くことはできない。
コンサルタントが、収益性を重視し、旅費を節約して、なるべく地域に足を運ばずに報告書をつくれば、そこには地域の特性が描かれることはない。
あるいは、コンサルタントに市民と行政の協働という視点や手法がなければ、いくら地域に足を運んでも、報告書の中で協働事業を提案することはできない。
その結果、平成１２年度につくられた省エネビジョンの報告書では、すべてにおいてその地域での市民と行政の協働を具体的に提示することはなかった。せいぜい、筆者らがＣ町で支援した省エネ授業を資料として紹介するだけで終わっている。
しかし、その自治体で省エネ授業を実施するのは容易ではない。省エネ授業のノウハウ、授業の実施主体で市民グループの育成、その予算措置といった具体的なものが提示されない限り、報告書で紹介された省エネ授業は「絵に描いた餅」で終わってしまう。
『Ⅵ．実行計画』はどの報告書も描いていない。これは表２からもはっきりしており、省エネビジョンの策定が他地域の活動事例の紹介だけで終わっている。
平成１２年度の省エネビジョンでは、各々の地域でどのような省エネルギー事業が可能か、作ったプランを誰が実践するのか、事業を行うのにお金はいくらかかるか、市民団体やＮＰＯが事業責任者となれるだけの能力を有しているのか、誰が実行主体を育成していくのかといった地域活動の展開に肝心な所がすべて抜けていた。
本来、専門家として行政を補う業務をすべきコンサルタントが、求められた仕事をしていない、という結果が本調査によって明らかになった。
５．終わりに
環境問題に熱心な自治体の担当者からは「環境コンサルは不要」という発言さえ聞かれる。基礎調査や、ハード事業の提案ではコンサルタントは有効だが、地域活動・ソフト主体の環境行政では、環境コンサルタントの仕事は役に立たない、という批判である。その批判が、今回の調査では明らかになった。
今回比較を行った省エネビジョン策定業務に関わった環境コンサルタントは地域に環境活動を展開させる具体的なシステムを提案できていない。環境コンサルタントの仕事は報告書の完成で終わりであってよいはずはない。地域を改善しようとする行政と市民をつなぐ手助けをするのが環境コンサルタントの役割であるならば、環境コンサルタントは地域に育成や協働のシステムを構築してこそ任務達成といえる。
建築コンサルタントが、建物の設計、建設に責任を負うように、環境コンサルタントは地域での環境活動、環境ＮＰＯの活動、協働を「建設」することが任務である。
環境コンサルタントは、自治体の事務局自身が市民参加で計画をつくるノウハウに慣れていないのを補う存在として、市民参加、市民との協働を提案する主体として求められている。（注６）
環境行政において、市民と行政の協働が実現するには、市民がＮＰＯ法人として力をつけていくだけでなく、その計画策定段階において、環境コンサルタントの資質、仕事の中身を問うことも重要な課題である。
なお、本調査の一部は、２００１年度日本証券奨学財団の助成事業「自治体環境政策の比較検討」でおこなわれた。
注１：「省エネ授業は面白い」 地域循環情報vol.3 No.6 で省エネ授業の効果をアンケート結果などで明らかにした。地域循環情報は、ＨＰ（http://www.junkan.org/）に掲載されている。
注２：数少ないＮＰＯとの協働を推進している自治体のひとつに宮城県がある。「ＮＰＯ推進事業発注ライン」（ http://www.pref.miyagi.jp/gyoukan/npo/siryou1.htm ）を定めてＮＰＯへの委託業務の門戸を開いている。
注３：Ｄ．ヘントン、Ｊ．メルビル、Ｋ．ウォレシュ著、加藤敏春訳『市民起業家－新しい経済コミュニティの構築』（株式会社日本経済評論社、１９９７）
注４：ＮＥＤＯは１９８０年に制定された「石油代替エネルギーの開発及び導入促進に関する法律」により同年１０月に設立された特殊法人である。現在は、約１，１００人の職員を擁している。新エネルギー技術開発、海外石炭資源の開発、並びに石油代替エネルギー技術および省エネルギー技術に係る国内導入促進のための補助金の交付、海外実証、情報収集、技術指導等を行っている。
注５：化石燃料代替役として新エネルギーに定められているのが太陽光発電・風力発電・太陽熱利用・廃棄物発電・廃棄物熱利用・廃棄物燃料製造・温度差エネルギーの７つである。さらにこれに加えてクリーンエネルギー自動車・天然ガスコージェネレーション・燃料電池の３つがエネルギーの新形態として定められている。「新エネビジョン」はこれらのエネルギーの多くが地域特性に依存する分散型エネルギーであることから、地方公共団体を中心として地域特性にあった導入計画作りをすることを目的とした支援事業である。
注６：高橋秀行著『市民主体の環境政策〔上〕－条例・計画づくりからの参加－』（株式会社公人社、２０００）
（参考文献）
１） 清水佳香 「市民活動からＮＰＯ法人へ」エントロピー学会 第２０回シンポジウム報告書．
２） 荒木フサエ 「省エネ授業に取り組んで」エントロピー学会 第２０回シンポジウム報告書
３） 山内直人訳『ＮＰＯ最前線―岐路に立つアメリカ社会―Ｌ．Ｍサラモン』（岩波書店、１９９９）．
４） Ｄ．ヘントン、Ｊ．メルビル、Ｋ．ウォレシュ著、加藤敏春訳『市民起業家―新しいコミュニティの構築』（日本経済評論社、１９９７）．
５） 木島麻友香「行政と市民による協働事業のための理論と手法」エントロピー学会 第２０回シンポジウム報告書
なお、１，２，５はＨＰ（http://www.junkan.org/）に掲載されている。